Dienstunfähigkeit - Zurruhesetzungsverfahren


Was ist Dienstunfähigkeit?

Eine Beamtin oder ein Beamter ist dienstunfähig, wenn sie oder er wegen des körperlichen Zustandes oder aus gesundheitlichen Gründen zur Erfüllung der Dienstpflichten dauernd unfähig ist (§ 44 Abs. 1 Satz 1 BBG). Es muss also zunächst eine krankheitsbedingte Leistungseinschränkung vorliegen (BVerwG – 19.03.2015 – 2 C 37.13). Das alleine reicht zur Feststellung der DU jedoch nicht aus. Denn die Auswirkungen dieser Leistungseinschränkung sind zu den Dienstpflichten des Beamten in eine Beziehung zu setzen. Zur Beurteilung der Dienstfähigkeit eines Beamten ist auf das ihm zuletzt übertragene abstrakt-funktionelle Amt abzustellen. Nicht entscheidend ist, dass der Beamte die Aufgaben bewältigen kann, die ihm das konkret-funktionelle Amt, d.h. der Dienstposten, stellt (BVerwG - 23.09.2004 - 2 C 27.03; BVerwG – 30.08.2012 – 2 C 82.10). Die Feststellung der DU verlangt daher eine zweistufige Prüfung:

  • auf der ersten Stufe sind die medizinischen Feststellungen zu treffen,

  • auf der zweiten Stufe ist zu ermitteln, ob und in welchem Umfang die Fähigkeit beeinträchtigt ist, Dienstpflichten zu erfüllen.

So einfach das klingt: DU-Verfahren können schwierig sein. In der Praxis sind häufig Fehler festzustellen.

Anordnung einer ärztlichen Untersuchung

Die Feststellung der Dienstunfähigkeit wird aufgrund eines ärztlichen Gutachtens getroffen. Die Untersuchung wird vom Dienstvorgesetzten angeordnet (§ 44 Abs. 6 BBG). Der Anordnung müssen tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, nach denen die Dienstunfähigkeit des Beamten als nahe liegend erscheint. Die Anordnung muss auch aus sich heraus verständlich sein. Sie muss den konkreten Anlass benennen und konkret begründen, weshalb die behördlichen Zweifel an der Dienstfähigkeit des Beamten gerechtfertigt sind. Die Behörde darf insbesondere nicht unterstellen, dass der Beamte schon wisse „worum es gehe“. Wenn dem Beamten konkrete Umstände bekannt sind, auf die die Behörde ihre Anordnung stützt, müssen sie zumindest so umschrieben sein, dass der Beamte ohne Weiteres erkennen kann, auf welchen Vorfall oder welches Ereignis die Behörde sich zur Begründung ihrer Anordnung stützt. Eine mangelhafte Begutachtungsanordnung kann nicht nachträglich im Gerichtsverfahren „geheilt werden“, indem die Behörde die zum Zeitpunkt der Anordnung aus ihrer Sicht vorliegenden Gründe oder tatsächlichen Umstände nachschiebt.

Verfahren nach Erlass der Anordnung - drei Fallgruppen

1. Die Anordnung ist rechtmäßig und der Beamte verweigert die Untersuchung

Die Verweigerung einer rechtmäßig angeordneten Begutachtung kann zum Nachteil des Beamten ausgelegt werden (Beweisvereitelung). Der Dienstherr darf aus der Weigerung schließen, dass der Beamte dienstunfähig ist. Entsprechend § 444 ZPO kann das die Benutzung eines bestimmten Beweismittels schuldhaft vereitelnde Verhalten einer Partei im Rahmen freier Beweiswürdigung als ein Umstand gewertet werden, der für die Richtigkeit des Vorbringens des Gegners zeugt. Anderenfalls hätte es der Beamte in der Hand, mit der Verweigerung der insoweit zweckmäßigen ärztlichen Untersuchung die Feststellung der Dienstunfähigkeit zu verhindern (OVG Nordrhein-Westfalen - 17.06.2010 - 6 A 2903/09 m.w.Nachw.). Voraussetzung ist allerdings, dass der Beamte durch sein Verhalten die Feststellung seines Gesundheitszustandes bewusst verhindert hat.

2. Die Anordnung ist rechtswidrig und der Beamte verweigert die Untersuchung

Eine rechtswidrige Anordnung braucht der Beamte nicht zu befolgen. Die Feststellung, ob die Anordnung im Einzelfall tatsächlich rechtswidrig ist, kann allerdings schwierig sein. Das Risiko einer Fehleinschätzung trägt der Beamte selbst. Hält er die Untersuchungsanordnung irrtümlich für rechtswidrig, können aus seiner Weigerung die o.g. dargestellten für ihn ungünstigen Schlussfolgerungen gezogen werden. Eine Untersuchungsanordnung muss daher immer sorgfältig geprüft werden, bevor sich der Beamte dazu entschließt, aufgrund vorhandener Zweifel die Begutachtung zu verweigern.

3. Die Anordnung ist rechtswidrig, der Beamte stellt sich jedoch der Untersuchung

In diesem Fall kann sich der Beamte nicht nachträglich auf die Rechtswidrigkeit der Anordnung berufen. Ein einmal vorliegendes amtsärztliches Gutachten bleibt auch bei Rechtswidrigkeit der Anordnung verwertbar. Eine gerichtliche Kontrolle der Untersuchungsanordnung erfolgt dann nicht mehr.


Typischer Fehler

Die Anordnung der (amts-)ärztlichen Untersuchung muss der Dienstvorgesetzte treffen (§ 44 Abs. 6 BBG). Mitunter kommt es jedoch vor, dass zwar der Amtsarzt den Beamten zur Untersuchung einlädt, der Beamte dagegen von seinem Dienstvorgesetzten keinerlei Anordnung erhalten hat. In solchen Fällen geht der Dienstvorgesetzte offenbar davon aus, dass die Einladung des Amtsarztes ausreicht und der Beamte diese zu befolgen habe. Das ist falsch. Eine ärztliche Einladung ohne vorherige Anordnung des Dienstvorgesetzten reicht nicht aus.

Ärztliches Gutachten und andere Entscheidungsgrundlagen

Die Auswahl des Arztes trifft der Dienstvorgesetzte. Wenn der beauftragte Arzt die Einschaltung weiterer Spezialisten für notwendig hält, kann auch deren Beauftragung angeordnet werden. Das Ergebnis der ärztlichen Untersuchung ist aber nicht die einzige Entscheidungsgrundlage. Die Beurteilung des gesundheitlichen Leistungsvermögens erfordert zwar in aller Regel besondere medizinische Sachkunde, über die nur ein Arzt verfügt. Die Notwendigkeit, einen Arzt hinzuzuziehen, bedeutet aber nicht, dass diesem die Entscheidungsverantwortung für das gesundheitliche Eignungsurteil übertragen werden darf. Vielmehr wird der Arzt als Sachverständiger tätig, auf dessen Hilfe der Dienstherr angewiesen ist, um die notwendigen Feststellungen treffen zu können. Der Dienstherr muss die ärztlichen Befunde und Schlussfolgerungen inhaltlich nachvollziehen und sich auf ihrer Grundlage ein eigenes Urteil bilden. Im Hinblick auf die Verwertbarkeit der ärztlichen Stellungnahme muss er prüfen, ob Zweifel an der Sachkunde oder Unparteilichkeit des Arztes bestehen, dieser von zutreffenden sachlichen Voraussetzungen ausgegangen ist und die entscheidungserheblichen Fragen plausibel und nachvollziehbar abgehandelt hat. Gegebenenfalls muss darauf hingewirkt werden, dass der Arzt seine Ausführungen ergänzt, oder es ist ein weiterer Arzt einzuschalten (Bundesverwaltungsgericht – Urteil vom 21.06.2007 – 2 A 6/06). Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat in einem Beschluss vom 03.08.2012 (5 LB 234/10) entschieden, dass ärztliche Gutachten zwar eine in medizinischer Hinsicht die wesentliche Entscheidungsgrundlage darstellen, für die Entscheidung als solche jedoch nicht bindend sind. Denn bei der Beurteilung der Dienstunfähigkeit sei nicht allein auf die Person des Beamten abzustellen, sondern vielmehr sind die Auswirkungen seiner körperlichen Gebrechen usw. auf seine Fähigkeit, die ihm in seinem konkreten Amt obliegenden Dienstpflichten zu erfüllen, und damit auch die Auswirkungen auf den Dienstbetrieb entscheidend. Es kommt dabei nicht allein und ausschlaggebend - jedenfalls nicht in allen Fällen - auf Art und Ausmaß der einzelnen körperlichen Gebrechen usw., den objektiven ärztlichen Befund und dessen medizinische Qualifikation als solche an, sondern vielmehr darauf, ob der Beamte aufgrund seiner gesamten Konstitution zur Erfüllung seiner Dienstpflichten dauernd unfähig ist. Die Entscheidung über die Feststellung der Dienstunfähigkeit treffe der Dienstvorgesetzte zwar aufgrund eines ärztlichen Gutachtens, er könne aber auch eigene Erkenntnisse und Feststellungen berücksichtigen. Insbesondere dürfe er Beobachtungen über das Verhalten des Beamten in Konfliktsituationen mit Dritten, mit denen der Beamte dienstlichen Kontakt hat, berücksichtigen. 

Beamte der Deutschen Telekom AG -  BAD Gutachten

Schweigepflichtentbindung

Zur Vorbereitung der ärztlichen Untersuchung wird der Amtsarzt in der Regel von dem Beamten verlangen, dass er seine behandelnden Ärzte von ihrer Schweigepflicht gegenüber dem Amtsarzt entbindet. Ein solches Verlangen ist sachgerecht, wenn der Amtsarzt ohne Kenntnis der vorangegangenen Krankheitsgeschichte die Dienstfähigkeit nicht oder nur unvollständig beurteilen kann. Eine gesetzliche Verpflichtung, einer solchen Aufforderung Folge zu leisten, enthalten die Beamtengesetze bislang ebenso wenig, wie eine ausdrückliche Ermächtigung des Dienstherrn, eine Schweigepflichtentbindung ausdrücklich anzuordnen. In der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte wird allerdings durchgehend bejaht, dass eine solche Pflicht besteht. Auch wenn derzeit eine spezifische gesetzliche Grundlage für die Verpflichtung zur Entbindung von der Schweigepflicht fehlt, kann auf allgemeine Beamtenpflichten zurückgegriffen werden. Allerdings muss die Verpflichtung zur Erreichung des Untersuchungszwecks, d.h. zur Klärung der ernstlichen Zweifel an der Dienstfähigkeit, geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne sein.

BVerwG – 21.02.2014 – 2 B 24.12 

BVerwG – 26.05.2014 – 2 B 69.12 

Ist die Offenlegung der Krankheitsgeschichte für die amtsärztliche Begutachtung von entscheidender Bedeutung, so ginge die Verpflichtung zur amtsärztlichen Untersuchung ins Leere, wenn der Beamte die Entbindung verweigern könnte.

OVG Bautzen – 17.11.2005 – 3 BS 164/05

Ob die Aufforderung der Behörde oder des Arztes diesen Anforderungen gerecht wird, muss jeweils im Einzelfall geklärt werden.

Sonderfall Polizeidienstunfähigkeit

Ein polizeidienstunfähiger Polizeivollzugsbeamter darf nicht in den vorzeitigen Ruhestand versetzt werden, wenn im Polizeidienst ein Dienstposten zur Verfügung steht, dessen Aufgaben er bewältigen kann. Maßstab der Polizeidienstfähigkeit ist nicht das abstrakt-funktionelle Amt eines Polizeibeamten bei seiner Beschäftigungsbehörde, sondern sämtliche Ämter der Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes. Der Polizeivollzugsbeamte muss zu jeder Zeit, an jedem Ort und in jeder Stellung einsetzbar sein, die seinem statusrechtlichen Amt entspricht. Die vorzeitige Versetzung in den Ruhestand scheidet trotz Polizeidienstunfähigkeit aus, wenn der Polizeivollzugsbeamte in einer Funktion des Polizeidienstes verwendet werden kann, deren Aufgaben er erfüllen kann, ohne polizeidienstfähig zu sein. Die Weiterverwendung im Polizeidienst setzt voraus, dass dort eine Funktion, d.h. ein Dienstposten, zur Verfügung steht, dessen Aufgaben der Beamte dauerhaft, d.h. voraussichtlich bis zum Erreichen der besonderen Altersgrenze, bewältigen kann. Maßstab für die Prüfung der gesundheitlichen Eignung sind die Anforderungen derjenigen Dienstposten, die für eine Weiterverwendung des Polizeivollzugsbeamten zur Verfügung stehen. Nach solchen Dienstposten muss der Dienstherr suchen. Er ist von der Suchpflicht nur dann entbunden, wenn feststeht, dass der Polizeivollzugsbeamte in dem gesetzlich vorgegebenen Zeitraum keinerlei Dienst leisten kann oder erhebliche krankheitsbedingte Fehlzeiten zu erwarten sind. Unter dieser Voraussetzung kommt es auf die konkreten Anforderungen der für die Weiterverwendung in Betracht kommenden Dienstposten nicht mehr an. Wenn der Zweck der Suche von vornherein nicht erreicht werden kann, besteht in keine Pflicht zur Suche.

BVerwG – 06.11.2014 – 2 B 97.13

Erreichbarkeit des Beamten für seine Dienststelle während einer krankheitsbedingten Dienstunfähigkeit

Ein Beamter, der krankheitsbedingt dienstunfähig ist und vorübergehend keinen Dienst leistet, ist aufgrund seiner allgemeinen Treuepflicht zum Dienstherrn verpflichtet, sicherzustellen, dass ihn Mitteilungen seiner Dienststelle unverzüglich erreichen können. Eine Verletzung dieser Pflicht kann ggf. disziplinarrechtlich geahndet werden. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht in zwei disziplinarrechtlichen Entscheidungen klargestellt:

BVerwG - 18.09.2002 – 1 DB 13.02 und BVerwG - 23.02.2005 - 1 D 1.04

Anderweitige Verwendung vor Zwangspensionierung

Eine Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit soll nicht erfolgen, wenn dem Beamten noch ein anderes Amt derselben, einer gleichwertigen oder einer anderen Laufbahn übertragen werden kann. Der Dienstherr muss nach einer solchen anderweitigen Verwendungsmöglichkeit aktiv suchen und seine Bemühungen auch nachweisen. Die Suche muss sich auch auf solche Posten erstrecken, die erst in absehbarer Zeit (innerhalb der nächsten sechs Monate) frei werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Anforderungen im Einzelnen präzisiert:

Bundesverwaltungsgericht - Urteil vom 19.03.2015 (2 C 37.13)

Erfüllt der Dienstherr diese Anforderungen nicht, ist die Zurruhesetzungsverfügung rechtswidrig.

Anhörung des Beamten vor Erlass der Zurruhesetzungsverfügung

Der Dienstherr muss im Zurruhesetzungsverfahren eine Reihe formeller Anforderungen beachten. U.a. ist der Beamte vor der Entscheidung ordnungsgemäß anzuhören. Unterbleibt die Anhörung, oder wartet der Dienstherr die dem Beamten gesetzte Frist zur Stellungnahme nicht ab, ist die Zurruhesetzung schon deshalb rechtswidrig (Bundesverwaltungsgericht - Urteil vom 30.05.2013 - 2 C 68.11). Denn die Entscheidung über die Dienstunfähigkeit eines Beamten anhand von ärztlichen Gutachten ist in der Regel sowohl in tatsächlicher Hinsicht als auch rechtlich schwierig. Deshalb ist der Dienstherrr verpflichtet, den Beamten vor der Entscheidung über die Versetzung in den Ruhestand anzuhören und sich mit den medizinisch begründeten Einwendungen des Beamten auseinanderzusetzen und diese bei seiner Entscheidung zu berücksichtigen.

Rechtsschutz

Eine Zurruhesetzungsverfügung ist ein Verwaltungsakt und somit auf dem Verwaltungsrechtsweg anfechtbar (§ 126 Abs. 1 BBG für Bundesbeamte und § 54 Abs. 1 BeamtStG für Landesbeamte). Vor allen Klagen ist ein Widerspruchsverfahren durchzuführen (§ 126 Abs. 2 Satz 1 BBG und § 54 Abs. 2 Satz 1 BeamtStG). Einige Bundesländer haben im Zuge einer Verwaltungsreform jedoch das Widerspruchsverfahren abgeschafft. In diesen Länder müssen Landesbeamte gegen eine Zurruhesetzungsverfügung sofort klagen.

Widerspruch und Klage haben aufschiebende Wirkung (Oberverwaltungsgericht NRW - 5.10.2012 - 1 B 790/12). Die aufschiebende Wirkung erstreckt sich aber nicht auf die finanzielle Rechtsfolge der Zurruhesetzung. Denn mit der Zurruhesetzung werden die Bezüge auf den Betrag des Ruhegehalts gekürzt. Das Gesetz bestimmt: „Der Ruhestand beginnt mit dem Ende des Monats, in dem die Versetzung in den Ruhestand der Beamtin oder dem Beamten bekannt gegeben worden ist. Zu diesem Zeitpunkt wird die Besoldung einbehalten, die das Ruhegehalt übersteigt." (§ 47 Abs. 4 BBG). Die Beamtengesetze der Länder enthalten gleich lautende oder zumindest ähnliche Regelungen. Widerspruchs- und Klageverfahren können sich jedoch oftmals über mehrere Jahre hinziehen. Dies führt, insbesondere bei jüngeren Beamten, zu erheblichen finanziellen Einbußen. Muss man diese hinnehmen, obwohl man sich gerichtlich gegen die Zurruhesetzung wehrt?

Die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage gegen die Zurruhesetzungsverfügung erstreckt sich – wie dargestellt - nicht auf die Bezügekürzung. Mit der Anfechtung des Bescheides kann man also nicht die (zumindest vorläufige) Weiterzahlung der vollen Bezüge erzwingen. Denn die Rechtsfolge der sofortigen Bezügekürzung tritt unmittelbar kraft Gesetzes ein. D.h. sie ist automatische Folge der Zurruhesetzungsverfügung. Sie bedarf keines umsetzenden Verwaltungsaktes. Diese Regelung soll dem Beamten die Möglichkeit nehmen, durch Widerspruch und Klage gegen die Versetzung in den Ruhestand einen wirtschaftlichen Vorteil zu erlangen, der ihn erst zu der Ergreifung von Rechtsmitteln ermutigt (Oberverwaltungsgericht NRW - 5.10.2012 - 1 B 790/12)

Deshalb kann in solchen Fällen nur eine einstweilige Anordnung mit dem Ziel der vorläufigen vollständigen Auszahlung der Bezüge beantragt werden. Erfolgsaussichten dürften aber nur selten gegeben sein. Voraussetzung für den Erlass einer einstweiligen Anordnung ist nämlich, dass sowohl ein Anordnungsanspruch als auch ein Anordnungsgrund geltend gemacht wird. Aber schon ein Anordnungsanspruch lässt sich wohl nur selten glaubhaft machen. Etwa in den seltenen Fällen, in denen die Zurruhesetzungsverfügung ersichtlich rechtsmissbräuchlich erfolgt ist und nur dem Zweck dient, eine Besoldungskürzung vorzunehmen, oder wenn die Feststellung der Dienstunfähigkeit aus der Luft gegriffen bzw. offensichtlich rechtswidrig erscheint. In diesen Fällen entfällt die Grundlage für die gesetzliche Festlegung, dass der Beamte grundsätzlich die vorübergehende Einbehaltung seiner Bezüge zu dulden hat (OVG NRW a.a.O).

Außerdem muss der Beamte einen Anordnungsgrund glaubhaft machen. D.h., er muss darlegen, dass eine vorläufige Zwischenentscheidung des Gerichts zur Abwendung gravierender Nachteile erforderlich und ein Zuwarten bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache nicht zumutbar ist. Dies könnte zu Beispiel dann der Fall sein, wenn der Beamte auf die vorläufige Rückzahlung der einbehaltenen Bezüge zur Bestreitung seines Lebensunterhalts dringend angewiesen ist. Ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, muss ist jeweils im Einzelfall zu entscheiden  (Verwaltungsgericht München - 30.01.2013 - M 5 E 12.5819)


Beispiele aus unserer Praxis ...